O Congresso Nacional aprovou, nesta terça-feira (12), o projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece regras para elaboração do Orçamento Geral da União do próximo ano. O relator, senador Marcos do Val (Podemos-ES), retirou do texto a execução obrigatória das emendas de relator, identificadas como RP 9. O projeto prevê reajuste, contratações e reestruturação de carreira para policiais federais e do Distrito Federal.
No Senado, o PLN 5/2022 obteve 46 votos a favor e 23 contra. Na Câmara dos Deputados, foram 324 votos favoráveis e 110 contrários.
O projeto da LDO foi aprovado no dia 29 de junho pela Comissão Mista de Orçamento (CMO). Na ocasião, Marcos do Val havia previsto o caráter impositivo das emendas de relator como forma de assegurar mais recursos federais para estados e municípios. Elas somam R$ 16,5 bilhões neste ano e podem chegar a R$ 19 bilhões em 2023.
Na sessão conjunta da última segunda-feira (11), a proposta sofreu resistência de parlamentares. Nesta terça-feira, Marcos do Val apresentou um adendo ao relatório original para suprimir o artigo art. 81-A, que previa a impositividade das emendas RP 9.
A alteração repercutiu entre os parlamentares. Para o líder do governo no Congresso, senador Eduardo Gomes (PL-TO), o caráter impositivo “ainda carece de regulamentação e de discussão mais aprofundada”. Contrário às RP 9, o senador Oriovisto Guimarães (Podemos-PR) avalia que as emendas de relator comprometem a isonomia entre os parlamentares.
“Isonomia é tudo o que não acontece com as RP 9. Não existe isonomia no orçamento secreto. O tratamento não é igual. Não criminalizo a política. Respeito quem quer levar verba para seu estado. Acho legítimo isso. Mas falta isonomia. Todos nós temos isonomia no que diz respeito às emendas individuais e de bancada. Aí sim é transparente e temos regras”, disse.
Para a senadora Zenaide Maia (Pros-RN), as emendas parlamentares são responsáveis por levar recursos públicos aos municípios. Mas ela é contra a impositividade de execução dos recursos.
“Não sou contra os parlamentares distribuírem emendas. Acho que é uma maneira de chegar aos municípios e estados. Mas essa RP 9. Quem vai escolher quem vai distribuir os recursos previstos de R$ 19 bilhões? Sou contra a RP 9. Vamos conseguir que não seja obrigatoriedade de se pagar. Quero parabenizar por a gente tentar não ter a obrigatoriedade”, afirmou.
O senador Eduardo Girão (Podemos-CE) leu uma carta-aberta em que a bancada defendia a execução das emendas parlamentares. Girão, no entanto, disse discordar da obrigatoriedade de execução das RP 9.
“As emendas parlamentares, caso sejam liberadas e executadas, podem ser um instrumento importante para atender as necessidades prementes de estados e municípios. É claro que os senadores têm plenas condições de contribuir, alocando corretamente tais recursos. Portanto, de forma a evitar interpretações distorcidas sobre critérios para liberação de emendas, esperamos que tal processo tenha plena transparência e ampla publicidade, atendendo todos os senadores independente de filiação partidária ou posicionamento em votações. Afinal todos foram eleitos da mesma forma, com a legitimidade do voto democrático”, disse Girão.
Transparência
A LDO prevê medidas para ampliar a transparência e o controle das emendas de relator. De acordo com o projeto, as indicações e a ordem de prioridade das despesas devem ser sugeridas não apenas pelo relator-geral, mas também pelo presidente da CMO. Ainda segundo o PLN 5/2022, as indicações devem trazer o nome do parlamentar que solicitou a despesa, ainda que tenha sido apresentada por demanda de agentes públicos ou representantes da sociedade civil.
O substitutivo de Marcos do Val traz dispositivos para aumentar o controle político e social sobre as transferências especiais. Nesta modalidade, que corresponde a R$ 3,3 bilhões das emendas individuais deste ano, os recursos são enviados diretamente ao caixa da prefeitura ou do estado beneficiado, sem finalidade definida e sem precisar que antes seja celebrado um convênio ou apresentado um projeto.
Parâmetros macroeconômicos
O projeto de LDO prevê salário mínimo de R$ 1.294 para o próximo ano. Sem aumento real, o valor foi corrigido apenas pelo INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor) de 6,7% projetado para 2022.
A expectativa é de crescimento de 2,5% do Produto Interno Bruto (PIB), mesmo percentual esperado para 2024 e 2025. O PIB expressa a soma das riquezas produzidas no país. Quanto à inflação, o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ficaria em 3,3%. A taxa Selic (taxa básica de juros definida pelo Banco Central) é estimada em 10% para ano que vem.
Teto de gastos
O texto aprovado permite que o Congresso utilize a projeção mais atualizada para a inflação medida pelo IPCA em 2022. O objetivo é corrigir o cálculo do teto de gastos da União para 2023, estimado em R$ 1,711 trilhão na versão original do PLN 5/2022.
A Constituição proíbe o governo de fazer dívidas para pagar salários, aposentadorias e gastos para manter a máquina pública funcionando. As únicas despesas que podem ser cobertas por operações de crédito são o pagamento de dívidas (refinanciamento) e de juros. Quando essa norma — chamada regra de ouro — é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.
Pela LDO 2023, o limite para operações de crédito será de R$ 17,3 bilhões para 2023. Mas o texto mantém um dispositivo que permite a inclusão de operações de crédito acima do limite constitucional e de despesas a serem custeadas com esses recursos, desde que autorizado pelo Congresso.
Pelo texto não será mais necessário usar a projeção de inflação a ser informada pelo Ministério da Economia em 22 de novembro. A mudança também pode levar a um ajuste na meta de resultado primário, estimada em um déficit de R$ 65,9 bilhões. O valor previsto para 2023 equivale a 0,63% do PIB, menor que os R$ 66,9 bilhões (0,69% do PIB) projetados para 2022.
A projeção para o resultado primário dos estados, do Distrito Federal e dos municípios é de um déficit de R$ 100 milhões. A estimativa para esses entes federados é apenas um indicador, não uma meta, porque o Executivo federal não tem ingerência sobre o orçamento deles.
Saúde
O valor mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) pela União é obtido pela correção do montante mínimo de 2022 (R$ 139,8 bilhões) pelo IPCA de janeiro a dezembro de 2022, ainda a ser apurado. Considerando a estimativa de 6,5% para o índice de inflação prevista na LDO 2022, o piso para 2023 será de aproximadamente R$ 148,9 bilhões.
Além desse valor, devem ser incluídas no Orçamento as despesas com ASPS custeadas com recursos de royalties e da participação especial na exploração de petróleo e gás natural. Pelo projeto, o Orçamento de 2023 não precisa prever a totalidade dos recursos necessários para atendimento do mínimo constitucional em saúde.
Orçamento impositivo
A Constituição permite que senadores e deputados apresentem emendas impositivas destinando recursos para a saúde. As emendas impositivas são um instrumento em que o deputado, senador, Comissão ou a bancada estadual indicam ações, projetos e obras que o governo é obrigado a executar.
O montante destinado a essas emendas será equivalente aos valores desse item em 2017, no caso das emendas individuais, e em 2021, no caso das emendas de bancada estadual, corrigidos pelo IPCA acumulado de janeiro a dezembro de 2022. No Orçamento deste ano, para alcançar os R$ 135,4 bilhões obrigatórios para gastos em saúde, o Executivo considerou que R$ 8,1 bilhões viriam das emendas impositivas, sem contar as emendas do relator-geral.
Educação
O piso constitucional para o investimento na educação foi de R$ 62,6 bilhões em 2022 e deverá ser corrigido pelo IPCA para 2023. De 2016 a 2021, o investimento em educação caiu de 6,5% para 5,3% das despesas totais do Executivo federal, ou 22,1%. Foram R$ 74 bilhões contingenciados e remanejados para pagamento de outras despesas no período.
Com a aprovação do Novo Fundo do Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb), por meio da Emenda Constitucional 108, de 2020, a complementação devida pela União a estados e municípios, que antes era de 10% das receitas totais do fundo, passou para 12% em 2021, 15% em 2022 e deverá ser de 17% em 2023.
Para 2022, o Orçamento da União previu mais de R$ 30,1 bilhões para a complementação do Fundeb. Em 2023, considerando-se a projeção de crescimento real do PIB, estima-se que esse investimento atinja R$ 35 bilhões, dos quais R$ 33,4 bilhões serão gastos para equalizar as condições de financiamento das redes de ensino. Pela primeira vez serão distribuídos recursos segundo indicadores de melhoria da aprendizagem. Para isso está previsto R$ 1,6 bilhão.
Assistência social
Quanto aos sistemas de assistência social, estão reservados R$ 80,2 bilhões para o pagamento do Benefício de Prestação Continuada (BPC), que desde 1996 vem substituindo a Renda Mensal Vitalícia (RMV). As despesas com o BPC crescem ano a ano, em função do aumento do salário mínimo e do número de beneficiários.
Em 2023 serão mais de 4,9 milhões de pessoas beneficiadas. Esse número deve aumentar porque, segundo o governo, há um estoque de mais de 710 mil requerimentos.
Já as despesas com o Auxílio Inclusão — benefício de meio salário mínimo pago às pessoas com deficiência que recebem o BPC e entram no mercado de trabalho com salário de no máximo dois salários mínimos — estão estimadas em R$ 333,9 milhões para 2023, R$ 345 milhões para 2024 e R$ 355,6 milhões para 2025.
Previdência
A arrecadação do regime geral de previdência social (RGPS, do setor privado) é estimada para 2023 em R$ 484,1 bilhões (equivalentes a 5,61% do PIB). Já a projeção da despesa com o pagamento dessas aposentadorias para 2023 é de R$ 846,4 bilhões (8,08% do PIB). Nesse cenário, o Poder Executivo deve cobrir um déficit de mais de R$ 259,1 bilhões (2,47% do PIB).
As receitas e despesas do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que financia o seguro-desemprego, o abono salarial e os programas de desenvolvimento econômico do BNDES, estão previstas em R$ 114,12 bilhões e R$ 69,5 bilhões, menores que nos anos anteriores. No trimestre encerrado em dezembro de 2021, a taxa de desemprego atingiu 11%, segundo o IBGE, o equivalente a 11,7 milhões de pessoas desocupadas.
Como o seguro-desemprego, o abono salarial e a transferência para o BNDES compõem grande parte das despesas do FAT (mais de 99% do total), Marcos do Val afirma que resta um espaço mínimo para o financiamento do incentivo ao emprego, como a qualificação profissional e a intermediação de mão de obra.
Segurança pública
A proposta autoriza a reestruturação e a recomposição salarial da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Penitenciária, além das polícias Civil e Militar e dos bombeiros militares do Distrito Federal. Para que isso ocorra, as medidas devem ser incluídas pelo Poder Executivo no projeto da lei orçamentária de 2023, que deve ser enviado ao Legislativo até 31 de agosto.
O PLN 5/2022 também autoriza o provimento de cargos e funções relativos a concursos vigentes das carreiras, até o limite previsto pelo Orçamento do próximo ano. O texto proíbe reajuste do auxílio-alimentação ou refeição e da assistência pré-escolar em percentual superior à variação acumulada do IPCA desde a última revisão de cada benefício.
O projeto traz uma seção específica que prevê proteção a algumas despesas de contingenciamento. De acordo com o texto, não podem ser bloqueados gastos nas áreas de educação; assistência a estudantes; ciência, tecnologia e inovação; inclusão digital; esporte; promoção e defesa dos direitos da criança, do adolescente, da mulher e do idoso; regularização e fiscalização de terras indígenas; acolhimento humanitário de migrantes e controle de fronteiras; segurança pública; projetos das Forças Armadas; Seguro Rural; defesa agropecuária; saúde animal; rodovias, ferrovias e infraestrutura do transporte aquaviário e aeroviário; saneamento básico; desenvolvimento regional; monitoramento das mudanças climáticas; gestão de riscos e desastres; e combate à pandemia de covid-19.
